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法律视角下的民办教育现状与改革原则
编辑日期:2013-4-19  来源:  作者:实验中学    阅读次数: 次  [ 关 闭 ]
摘  要:在很长的历史时间里民办教育承载着教育公民的主要责任。但随着社会和经济发展,政府权力的介入,公立学校系统得以建立和完善。可民办教育的地位平等性、内涵的特殊性却随之忽视,出现了产权界定、法律性质定位、税收政策等各个方面的问题。因此,想促进我国教育事业的发展单单从公立学校系统着手是远远不够的,必须从法律层面来解决民办教育的发展中的问题,从而保证其平等性和特殊性的实现。
关键词:民办教育;平等;特殊性;
     毋庸置疑,当今世界的教育已成为关乎国计民生的一件大事,社会对于教育的关注程度甚至远远超过维持人们生存的衣食住行问题。我国也运用各种手段将其教育纳入到国家权力中并设置了不同阶段的公立学校,这些公立学校是现代社会教育普及与发展的主要力量,也是政府投入教育资源、拨发教育经费、改革教育体制的主要场所。可是教育制度的完善、教育普及化和现代化只靠公立学校系统是不足的,也必须高度重视民办教育的改革和发展。
一、追溯民办教育的起源
     纵观世界历史的发展,在相当一段的时间里,国家并没有拥有教育的职能、公立教育系统更是难寻找其阴影。可这并不意味着公民没有学习、接受知识的场所。无论是在古代的西方还是古老的中国,最初教授知识的形式是由成年人在生产劳动中向年轻一代传授生产和生活经验即家庭教育。但随着社会和经济的发展,原有的家庭模式不能满足生产和生活的需要,于是出现了多种形式的民办教育。在古代中国具体的表现以”私学兴起”、”学院制度”、”兴办私塾”等为主要的表现形式。
     在古代的西方也是不例外,公元前6世纪古希腊的学校除少数是国家开办外,大多数都由私人开办。西方私立学校制度自诞生以来就未曾间断,并保持了与公立校的并行发展--即所谓的”双轨制”。虽然在古希腊、古埃及、古印度都有着与本国相适宜的国家教育制度,但是教育的阶级性是相当明显的,只有一定地位的公民才能去国家设立的学习进行学习,自然有相应的民间教育来满足其他人渴求知识的愿望。典型代表为古希腊的智者教育,所谓智者(sophists)在荷马时代,是指某种精神方面的能力和技巧,以及拥有这写能力和技巧的人,到前5世纪后期,sophists一词获得了新的、特殊的含义,被用来专指以收费授徒为职业的巡回教师,这些人云游各地,积极参加城邦的政治和文化生活,以传播和传授知识获得报酬,并逐步形成了一个阶层。①智者作为西方最早的职业教师,他们对希腊教育实践和教育思想的发展,作出了重大的贡献。智者的”三艺”教学及自然科目和音乐的开设,既开辟了新的学术及研究领域,又扩大了教育的内容。无论是古代中国的私学、书院、私塾还是古希腊的智者教育都可视为民办教育在历史中的”源”,为世界教育的发展奠定了坚实的基础。
二 、民办教育的现状与形成原因
     尽管民办教育在历史长河中有着举足轻重的地位,但随着社会的发展,不同国家的民办教育的发展程度是大相径庭的。我国建国后由于种种原因,民办教育曾一度中止。直到改革开放后,民办教育才再度兴起,并得到迅速发展。如今,它使我国的办学模式发生了根本性的变化,初步形成了以公办教育为主体,公办、民办教育共同发展的多种学校产权并存的办学体制。可是与公立学校相比我国的民办教育存在着许多亟待重视的问题,这些问题主要有以下几个方面:
(一)民办教育的产权界定问题
     民办高校的产权是对民办高校资源的不同属性主体在对不同属性进行使用与经营时的收益关系的动态描述,包括物权、用益物权、债权、知识产权以及人力资本产权,焦点在于所有权和收益权。②从《促进法》看,其对民办教育产权法律关系主体即投资人、举办者的产权主体地位与权能,所包括的所有权、收益权等权利与义务的内容规定不明晰,另外,允许出资人取得合理回报的规定也仅仅是作为扶持与奖励的手段,而不是正式承认出资人对财产的收益权。例如如《促进法》规定:”民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”“民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”从中我们可以看出,民办教育的出资人不能享有其所投入资产的产权,而民办学校只是一个法律意义上的实体,究竟由谁代表学校处理财产问题并不明确。
(二) 民办学校法律性质定位有待明晰
     民办学校由于法律性质定位不清,导致其长期以来很难具有与公办学校同等的法律地位。我国《促进法》第三条规定:”民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”同时第五条规定:”民办学校与公办学校具有同等的法律地位,国家保障民办学校的办学自主权。”从上述法条的规定可知民办教育与公办教育一样定性为公益性事业,并且明确规定民办学校与公办学校具有同等的法律地位。但是,对于民办学校的主体性质定位,法律却并没有明确规定其与公办学校一样属于事业单位法人从而导致其在实践中不具有与公办学校同等的地位。例如,在实践中民办高校的成立是根据我国1998 年10 月发布的《民办非企业单位登记暂行条例》进行登记。这就将民办高校定性为民办非企业必须到民政部门登记并领取《民办非企业单位(法人) 登记证书》,并由民政部门负责年度检查。这与公办学校的事业单位法人性质是大相径庭的。
(三) 民办高校在税收政策上遭遇不平等待遇
     民办学校是非营利性组织,基于其身份的特殊性,在税收政策上我国立法给予了一定优惠。根据我国《促进法》第四十六条规定:”民办学校享受国家规定的税收优惠政策。”同时《实施条例》第三十八条规定:”捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策,由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定。”由上述规定可知,如果民办高校不要求取得合理回报,则应依法享受与公办学校同等的税收优惠政策。如果要求取得合理回报则也会享受相应的税收优惠政策。但由于法律并没有明确规定该税收优惠政策的具体内容,导致实践操作中各地方做法不一。
(四)民办教育现状形成的原因:
1.与法律的缺失有着莫大关系
     我国目前的教育立法主要是依据《宪法》,以《教育法》为基本法,按照教育的不同类别和层次进行教育立法,包括《义务教育法》、《高等教育法》和《民办教育法》以及以教育法律为核心的行政法规、地方性法规等。这些法律法规对于教育内容的规定可分为三种:一是对于公民基本受教育权利的规定,并不涉及具体的学校权利义务,例如《宪法》、《教育法》;二是:以公立学校为背景所制定的各个阶段学校权利义务关系,例如《义务教育法》、《高等教育法》。三是:专门针对民办学校所制定的,例如在2003 年9 月实施的《民办教育促进法》及2004 年4 月实施的《实施条例》这两部法律法规的颁布,是以法律的形式肯定了民办学校与公办学校具有同等法律地位,也确实为民办教育突破性发展起来了关键性的作用。
但在我国民办教育的模式有着多种多样:按教育阶段划分,如民办基础教育从幼儿园、小学、初中到高中、甚至到大学级级设置;再次按民办办学主体可划分单一主体、联合主体和中外联办三大类别;最后按教育类型划分,各级各类的民办教育机构随着社会需求的发展应运而生,正规教育和非正规教育、全日制和半日制或业余制;初、中、高职业学校、成人教育等。可以说在教育的各个领域和阶段都有着民办教育的存在。所以仅靠上述的三种法律法规是不足以调整具有复杂性和特殊性的民办教育领域的法律关系,从而导致了上述的问题。
2.教育理念与法律精神难以契合
      法律规范必须正确反映”事物的法的本质,”立法不是”发明法律”而是”发现法律”。③教育的法律和法规是把法律的特殊形式和教育的特殊内容结合在一起的,因此,教育法律应该是教育理念和法律精神正确和灵活的契合。各个立法者在制定、修改、废弃有关教育法律时,必须深刻的认识教育这一重大活动发展规律和内在特质。教育是唯一以培养和发展人为目的活动,不仅关乎个人的一生,也是影响一个国家,甚至整个民族生死存亡的重要因素。对于不同阶段、不同形式的教育应该有着不同的法律进行规律,教育法律理念除了自身必须拥有的高深学问、学术自治、学术自由、精英教育与大众教育、公办教育与民办教育等教育理念还必须包括法律最高价值理念所涵盖得秩序、民主、自由、平等、公平、正义。深思我国民办教育情况,其教育理念不仅没有得到很好的表现,很多情况甚至违背了法律的精神。虽我国民办教育办学形式多样,规模也有所扩大,但总的来说与公立学校相比,有很多地方有着不平等的对待,缺少立法者的重视,教育理念也没有得到真正的灌输,例如在很多民办职业高校所设定的规格是缺乏具体性的,在很多情况下,这些民办学校的生源素质都偏低,甚至在某程度只是那些没有考上正规大学学生暂时的”栖息地”,在学生入学资格上没有看到职业学校发展的特殊性,例如根据《高等教育法》第十九条及其他相关法律的规定,我国中等职业学校和高等职业学校学生与普通学校学生同时参加同样的考试以取得入学资格。这一体化的考试制度忽视了职业学校对学生技能的要求,不利于进校学生的升学和发展,影响了职业学校特色的发挥,已经不能适应职业学校发展的需要,④久而久之,形成了一种恶性循环。再次不平等的表现为民办教师队伍的缺少与待遇的不公都与民办教育事业发展不相适应,这些矛盾的突出直接影响了学生参与高等教育过程的公平程度。
三、民办教育改革应坚守的法律原则
     在我国实行教育改革的心路历程中,诞生不少涉及教育事业的法律法规,它们为教育事业的发展提供了法律依据,还将教育事业改革的成果以法的形式确立下来。发展民办教育提高民办教育的办学质量是推进我国教育制度改革的重要途径之一,更是我国由教育大国变为强国的不可忽视的重要任务,因此针对民办教育的重要性和公立教育不同处,更要以法律的形式去保障民办教育的平等地位。
(一)坚守法律中的平等保护原则
     正如上所诉,教育法律法规是将教育规律融合到法的精神里,在用成文法或者不成文法的形式确立下来。民办高等教育作为我国教育事业的重要组成部分,其在发展过程中因存在法律障碍而面临一些困境。由于国家立法缺陷和实践存在的执法障碍导致民办高等教育发展存在极大地区差异以及和与公立学校所处的不平等地位,这些问题必须得到立法者的重视,并尽快出台相关具体的立法来解决。而,在社会和国家中容易失去平等、自由,这就要遵循法的精神,依靠法律的力量予以保证。现如今,民办教育在社会上所处的艰难和不平等的地位这与当前的法律法规没有真正贯彻法律的精神所导致。固然,我国有《民办教育促进法》来规范民办教育的发展,但并没有对于目前民办高等教育在法律性质定位、税收优惠政策、学校产权界定及合理回报制度等方面作出规定,这就导致与公办学校不能得到相同的发展的机会和均等的教育资源。立法的缺陷这不仅阻碍了我国教育事业的发展,也不符合良法的内在特质,更不符合依良法治国的原则。当今世界是个瞬息万变的时代,社会的各个领域都在高速的变化和发展中,教育事业也是如此。法律的制定必须符合事物发展的规律,也要随时代的变化而做出相应的修改和废立。现如今规范民办教育的法律法规已经不在属于良法的范围,因为没有随着民办教育的发展而做出相应的变更,导致民办教育不平等地位的现状。没有更好的体现法律平等保护原则。
(二)坚守法律中的普适性和特殊性的统一
     与公立学校相比民办学校肯定有许多属于自己的特性,立法者在进行立法的时候在看清其普通性的时候,更应该坚守其特殊性,针对其特质制定相关的法律。现如今,民办教育作为我国主要教育形式之一有着以下的特点:
1.其学校数量多、类型也是多种多样,办学水平参差不齐;地域分布广,地区经济发展的不平衡,对于不同地区民办教育的特征产生了一定的影响。
2.在高等教育阶段,与公立高校的在校生规模和办学质量相比,民办高校仍处于边缘地位。这些民办本科院校在录取学生时,一般只能安排在第二批之后,无法与重点公立大学相比。其次民办高校产权特性比较模糊,民办高等教育与公立高等教育之间的界线难以划定。私立高等教育系统内部的差异甚至比公立与私立高等教育之间的差异还要大。另外,中国还有一些公私立混合办学形式,如独立学院,则是其他国家没有的独特办学形式。
3.民办高校的经济特性明显,很难把它完全等同于西方社会的非营利性组织。在中国,投资办学比捐资办学的情况更为普遍,投资办学者期待经济回报。这种特点反映在办学者的行为和民办学校的内部管理方面,如董事会的组成,董事会与校长之间的关系、学校追求规模的发展策略等。民办教育的发展在很大程度上受政策因素影响。与其他组织相比,教育机构属于受制度环境影响较明显的组织形式,民办高校更是如此。与国外私立高等教育政策相比,中国民办教育政策具有目标单一和工具单一的特点。政策目标以效率为主(解决公共经费不足的问题),政策工具主要是管制。法律作为调整社会关系和规范人们行为的一种手段,它必须符合事物自身的性质和事物发展的规律,同时也要适应不同国家不同时期的条件和可能。⑤法律不能虚构和脱离实际,否则法律就起不到自己应有的作用,甚至会对社会的起到消极的作用,教育是作为唯一培养人为目的活动,教育法律更是对人的发展规范、保护和促进。民办教育和公立教育虽然都是实现教育的形式,但是在办学宗旨、办学目的等很多方面有着不同地方,因此需坚持法律中的普适性和特殊性的统一,才能对民办教育所出现的问题对症下药。
      民办教育作为实现我国教育事业的主要形式之一,它无论在古代还是如今都对推进我国教育事业和教育改革的发展起到了不可抹灭的贡献。但是如今我国的民办教育发展情况不容乐观,这不仅要求我们转变教育的理念,也需要政府和社会各个方面的支持,更需要更多更具体的良法来保证其发展。
注释:
①吴式颖.李明德.单中慧.外国教育史教程[m].北京:人民教育出版社,1999.43
②魏晖.叶建雄.胡志华.姚兴华.危明飞.论当前民办高等教育实践中的法律缺失[j].中国成人教育,2009.43
③ 程雁雷.廖伟伟.法治视野中的高等教育改革[j].中国教育法制评论,2009,(6):34
④马怀德.学校法律制度研究[m].北京:北京出版社,2007,9.
⑤孙爱东.民办教育现状及出路 [j].中国成人教育,2008,(11).
参考文献:
[1]吴式颖.李明德.单中慧.外国教育史教程[m].北京:人民教育出版社,1999.
[2]马怀德.学校法律制度研究[m].北京:北京出版社,2007.
[3]程雁雷.廖伟伟.法治视野中的高等教育改革[j].中国教育法制评论,2000(6).
[4]孙宵兵.教育法律的法理性质及其法学价值[j].中国教育法制评论,2000(6).
 
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